中止审查条款的应用是否准确，直接影响到行政公益诉讼办案质效，间接影响到行政机关正确依法履职，有必要对其进行进一步的完善，以推动行政公益诉讼保护国家利益和社会公共利益更大效果的实现。
一、引言
根据《人民检察院公益诉讼办案规则》（下称《办案规则》）第七十五条第二款第（七）项“《检察建议书》应当包括以下内容：……（七）行政机关整改期限”和第四十七条第一款“人民检察院办理行政公益诉讼案件，审查起诉期限为一个月，自检察建议整改期满之日起计算”的规定，检察机关制发诉前检察建议书应当明确整改期限，整改期满是行政公益诉讼诉前程序与诉讼程序的联结点，至关重要。《办案规则》第七十八条规定：行政机关在法律、司法解释规定的整改期限内已依法作出行政决定或者制定整改方案，但因突发事件等客观原因不能全部整改到位，且没有怠于履行监督管理职责情形的，人民检察院可以中止审查。这条就规定了客观原因或行政机关非主观过错事由依法可以构成行政机关不履职行为的合法阻却。由此则引出两个需要明确的概念，即整改期和回复期。
二、中止审查适用前提：区分整改期与回复期
《办案规则》要求检察建议书中必须写明行政机关整改期限，但未对整改期限的期间作出具体要求，而《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》规定：行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。据此，实践中，检察机关通常以两个月或紧急情况下十五日作为行政机关的整改期限。而该实践做法在学界受到了较广泛的否定评价。
从理论上讲，行政机关整改期限并不等同于履职回复期限，整改期限应该是整改完毕并通过验收或者整改达标的期限，而履职回复期限是行政机关在检察机关规定的回复期内将案件办理情况进行书面回复的时间限，表明其正在办理或者说明当前办理进度。实践中，部分案件整改难度较小，行政机关在回复期限内就已经整改完毕，则此时整改期≤回复期，但随着公益诉讼工作不断深化，案件所触及的两益受损情形也在加剧，不少案件若想要整改完毕，其需要的时间周期往往较长，当前实践中规定的两个月远远不够。
三、当前实践中适用中止审查条款的情况
目前专门研究行政公益诉讼中止审查情形的文章较少，即使提及也是一笔带过，但有部分学者认为对中止审查条款的应用应该非常审慎。其认为必须严格理解适用中止审查的条件，整改期限内中止审查应当同时满足三个条件：一是行政机关必须在整改期限内作出了行政决定或制定了工作方案，即行政机关在依法重新正确履职中，且取得了阶段性工作成效。二是因突发事件等客观原因不能全部整改到位。这里需要特别注意，不能全部整改到位是因为发生了突发事件等，对“等客观原因”可以结合案件实际作适当理解，但不宜扩大理解，必须与突发事件相当，如不可抗力、疫情管制、洪水等自然灾害以及客观情势发生重大变更导致整改难度明显加大等情形。同时还必须是客观原因，不能是行政机关主观原因导致，如领导换届、人员调整、审批程序繁琐等。三是行政机关必须一直在积极履职，没有怠于履职、消极履职。对是否怠于履职、消极履职的审查，需要结合行政机关的法定职责和办案规范流程来作出认定。行政机关依法制定了整改工作方案，如果只是工作方案中预计完成的时间超过了检察建议书中的整改期限，此时应当是申请延长整改期或者重新协商整改期，而不是采取中止审查，因为没有发生突发事件等客观原因；如果在整改方案实施过程中，因疫情影响导致关键设施设备或技术人员无法按期到位，可能导致整改期限被延误，检察机关可以适用中止审查。
而实践中，在案卡填录环节，设置有回复期限、回复时间以及是否在法定回复期限内回复的选项，并没有整改期限填写栏，根本无法进行所谓延长整改期或者重新协商整改期的操作，实际上就是默认回复期限等于整改期限。对回复期满但实际整改未完成的案件则一般面临两种选择，一是不管行政机关没有整改到位是何原因，则必须在回复期满一个月内审查起诉；二是预计行政机关能整改到位或者行政机关保证其将继续整改直至整改完成，检察机关则终结审查，在案卡中填录终结案件，否则如果案卡填录未整改完成则影响单位考核。而正因为对中止审查条款适用的审慎态度，导致该条款逐步沦为“僵尸条款”。
四、应合理适用中止审查条款
（一）合理适用将会更加尊重客观事实。在前文中提到的回复期满但实际整改未完成的案件实践中占比并不少，此类案件除少数确实为行政机关履职不力外，普遍原因是整改难度大，整改周期长，要在两个月内整改完成非常不现实，如果在此种情况下将行政单位诉诸法院，即不会对推动案件整改起到正面作用，也影响公益诉讼起诉质量。笔者认为，面对此类案件，只要经审查满足以下条件即可适用中止审查条款：一是行政机关一直在积极履职的证据；二是确实在两个月内难以整改完成的客观证据或者足以说明的科学常识。
（二）合理适用将更加尊重检察权与行政权的运行规律。行政机关依据自身职责办理案件有一定期限。如市场监督管理系统的部门规章《市场监督管理行政处罚程序规定》第六十四条规定：适用普通程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限。案件处理过程中，中止、听证、公告和检测、检验、检疫、鉴定、权利人辨认或者鉴别、责令退还多收价款等时间不计入前款所指的案件办理期限。自然资源部出台的《自然资源行政处罚办法》第三十八条规定：自然资源主管部门应当自立案之日起九十日内作出行政处罚决定；案情复杂不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级自然资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。案件办理过程中，鉴定、听证、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限；涉嫌犯罪移送的，等待公安机关、检察机关作出决定的时间，不计入前款规定的期限。
可见行政机关在三个月内办结案件属于合法情形，检察机关当前适用的两个月整改期限虽意在尽快保护受侵害两益，但检察权也应尊重行政权的运行规律。
根据最高检数据统计，2017年7月至2022年底，全国共制发公益诉讼诉前检察建议58.4万余件，行政机关诉前阶段回复整改率达到99.8%。2023年，全国检察机关共立案办理行政公益诉讼案件16.8万件，绝大部分案件经过诉前程序督促行政机关纠正或履行职责，诉前整改率超过99%。针对一些诉前检察建议解决不了的问题，全年共提起行政公益诉讼1276件。
行政公益诉讼，其本质是通过行使诉权确保权益得到及时救济，故从公益诉讼试点开始至今，检察机关一直在坚持以诉的确认体现司法价值引领，有效推动了一批“硬骨头”“老大难”公益损害问题得到整改。但从数据不难看出，行政公益诉讼案件诉前整改率整体非常高，基本在诉前程序就完成了公益保护目标，可见，行政机关在履职中充分尊重了检察机关提出的两个月期限，普遍加快了办案进度，所以，检察机关不应仅以两个月的回复期限届满就作出行政机关未依法履职的判断，盲目行使诉权，可视情中止审查。
五、结语
当前检察机关提出高质效办案，但高质效不应是无视客观事实、不尊重权力运行规律下的盲目对数据好看的追求，而准确适用法律条文、充分厘清法律关系、稳步推进、守正创新才是其中应有之意。我们在办理行政公益诉讼案件过程中要敢于担当，真正为两益保护贡献检察力量。（供稿：定边县检察院 解瑞韬）
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