摘要：最高检提出“高质效办好每一个公益诉讼案件，服务经济社会发展全面绿色转型”是各级检察机关开展生态环境检察工作的必然要求。本文旨在通过对基层检察院生态环境检察工作中，从立案到制发检察建议及办案活动中存在的现实性问题及其原因分析，提出优化检察工作的几点建议。
关键词：生态环境检察 公益诉讼办案规则 检察建议
目前，基层检察机关在开展生态环境检察工作中主要法律依据为2021年6月29日最高检公布的《人民检察院公益诉讼办案规则》（下称办案规则），检察机关履行生态环境公益诉讼检察职责主要通过提出检察建议、提起诉讼和支持起诉等方式。基层检察院在实践中，最主要的履职方式是通过向行政部门发出检察建议，督促其履行职责以达到维护国家利益和社会公共利益的目的。生态环境问题是社会发展和实现国家现代化必然存在的客观问题，D县检察院所在县城作为全国产油大县，县域境内的油气开采及加工生产企业超百家，这些企业为当地带来巨大经济效益的同时也不可避免地带来了许多环境污染问题，由于地理位置的影响同时还存在水资源匮乏、生态环境脆弱等方面的问题，生态环境检察工作对于保护当地生态环境和保障经济社会发展具有重要作用和现实意义。
生态环境公益诉讼案件办理实践中发现的问题
根据办案规则第二十四条的规定，公益诉讼案件线索主要来源为：自然人、法人和非法人组织向人民检察院控告、举报的，人民检察院在办案中发现的，行政执法信息共享平台上发现的，国家机关、社会团体和人大代表、政协委员等转交的，新闻媒体、社会舆论等反映的，其他在履行职责中发现的。在实践中，基层人民检察院在办案中发现和其他在履职中发现是生态环境公益诉讼线索的主要来源，检察机关“主动履职”占据案件线索来源的主要地位，客观反映出有效线索来源的渠道较为单一。
根据办案规则的第三十五条的规定，人民检察院可以采取多种方式开展调查和收集证据，这就要求办案人员从立案调查之初就要根据案件的类型提前制定调查方案，确定调查思路和方法步骤，做好充分的准备工作。在办案实践中，办案人员通过评估、核实违法行为和造成公益损害的事实认定是开展检察工作的大前提，再是行政机关不依法履职或怠于履职的行为和造成损害事实的关联性问题是公益诉讼检察工作立案阶段的小前提，两个前提缺一不可。生态环境公益诉讼案件的立案条件比其他类型的公益诉讼案件相对复杂，其中影响立案主要有以下几个方面的因素：
在线索核实阶段，办案人员可以依法对行政机关工作人员、违法行为人以及行政相对人、利害关系人、证人等围绕案件事实进行询问，但在实践中，尤其是对违法行为人的询问由于缺乏强制性的法律规定，以至于违法行为人因为多种因素存在抗拒检察机关的询问和调查。另一个方面，部分行政机关为了规避监督和追责，不积极、不主动配合检察机关调查取证，一些行政相对人害怕承担责任，不愿提供书证、接受询问。这一情况导致部分案件在前期调查阶段的周期过长，而对环境造成损害又是一个连续性的事实，不利于检察机关早监督、早办理、早治理。
在损害事实认定阶段，由于造成损害的客体是生态环境，这就要求办案人员在事实认定中要全面、客观地评价，因此通常需要委托第三方专业机构对生态损害进行评估和鉴定。由于鉴定机构的非公益性和对鉴定机构资质等要求较高，且生态环境损害鉴定报告作为认定损害事实的重要证据，为了保证证据的客观性、真实性和合法性，就要分别对污染物或污染源与被污染损害的生态环境进行鉴定，鉴定程序成为办理生态环境案件的重要步骤，这也导致鉴定费用的大幅上涨，加强和保障办案经费尤为重要。
现场勘验阶段，一些对环境影响轻微、易整改的违法行为，在办案人员刚进入现场调查取证时，违法行为人或者案件相对人立即实施清理或整改，当办案人员离开后，又继续实施违法行为。污染环境的轻微违法行为，存在长期、反复的问题，行政机关对于这类案件存在监管难、发现难的客观问题，解决这类问题对于保障城乡人居环境有现实的必要性，然而在面对这类案件投入的司法力量和治理效果存在不成正比的问题。
影响生态环境公益诉讼案件办理的具体原因分析
通过对近年生态环境公益诉讼案件的分析，造成环境污染行为的突出主体主要是与石油生产企业合作的第三方油田服务公司，在运输环节、存储环节、过滤回注等过程中均有造成环境污染而被立案调查的生态环境案件，通过案件办理发现，第三方油田服务公司在人员配置、现场管理、服务标准、环保意识等方面均有不足，为节省成本，故意减少服务内容的实际投入，比如在对有毒有害物的储存中，无防渗漏、防污染措施；在回注废液过程中，减少过滤流程、控制加药剂量等违法手段，长期影响周边生态环境。
涉油污染主体主要分散在乡村和山区，其污染环境的行为较隐蔽、难查处，不光是生态环境行政主管部门存在监管困难，对其造成的环境损害也难以鉴定，其中涉及回注不达标废液对地层的影响和破坏在学界也存在争论，但从长远的角度看，污染是客观存在的。现阶段，检察机关通过公益诉讼监督的方式，以预防和消除未来可能发生环境污染造成国家和社会公共利益损害的隐患。
在生态环境检察工作这个大领域中，又存在许多小的领域，其中大气污染、土壤污染、水污染、声光污染等都是生态环境检察工作开展的客体，这就要求办案人员应当掌握充分的理论知识，对法律和行政法规要有充分的理解。在办理生态环境案件中，对法条所规定的污染物的认定，对违法相对人的行为认定包括生产、排放、储存、运输、销售、使用、处置等，都需要办案人员通过不断积累办案经验和对指导性案例的学习才能在具体案件中根据不同事实和行为作出准确分析，找准法律适用和适格行政主体。在办案实践中，存在常见的问题是检察机关与行政机关就某个法条或某个行为的认定存在不同的意见，由此引发是否立案或者立案主体是否适格的问题。
上述原因无不影响着检察建议的制发，而公益诉讼检察建议是办理公益诉讼案件的重要方式，被监督行政机关的回复和整改是检察监督执行力的重要体现。发出检察建议并不意味着案件的办理已经终结，生态环境检察的重点工作不是为了发现问题，而是要解决存在的实际的、迫切的、突出的环境保护问题。
优化生态环境公益诉讼案件办理的建议
2023年6月28日第十四届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于设立全国生态日的决定》，通过设立全国生态日，开展生态文明宣传教育活动，加强生态文明建设，保护生态环境，绿色循环低碳发展要求各行政部门共同行动，改善生态环境发展生产力。检察机关开展生态环境公益诉讼办案工作要站得更高、望得更远。
健全立法，加强检察权、调查权
党的二十大报告强调“完善公益诉讼制度”，这既是对检察机关实践探索的充分肯定，也是对检察公益诉讼工作发展完善提出的新的更高要求。检察权是检察机关实现法律监督的保障之一，根据办案规则第三十五条的规定，人民检察院在开展调查和收集证据不得采取人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施。通过加强强制性措施强化检察权对办理生态环境公益诉讼案件有重要作用，因此建议参考民事诉讼法第十章妨碍民事诉讼的强制措施，建议增加例如隐匿、毁灭环境损害证据，导致环境损害无法认定，严重影响公益诉讼办案的行为，对其主要负责人或者直接责任人予以罚款、拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任，保障检察机关办案活动的法律条款。
公益诉讼案件办理不同于刑事案件和行政案件的办理，根据办案规则第四十五条所规定的内容仅对行政机关及其工作人员妨碍调查收集证据的行为作出的报告、通报，对违法行为人及相对人妨碍调查收集证据的行为没有做出明确规定，对违反办案规则的行为人缺乏一定的行政强制约束力，从立案审查的内容可以看出，公益诉讼受案来源类似刑事案件的受案来源，不仅包括举报、控告，也可以在办案或履职中发现。刑事案件的侦查权与公益诉讼案件的调查权在一定形式上有重合性，因此建议通过立法，让检察院在独立的检察权范围内加强一定的调查权，尤其是在生态环境检察案件中，违法行为人还可能涉嫌犯罪、行政机关工作人员亦存在违法犯罪的可能，在前期的立案调查阶段，加强调查权的范围和内容，赋予检察监督强制力，建议设置例如对违法行为人无正当理由拒不接受调查、询问，阻挠检察人员对环境污染进行现场勘验、调查取证的，予以罚款、拘留的强制性法律条款。
加强专业队伍建设和对外宣传
要不断加强检察人员办案能力，对于涉及生态环境公益诉讼案件的复杂程度，一方面通过已形成的生态环境检察办案团队，吸收专业领域人才，加强办案团队的专业性和提升处理复杂案件的办案能力。另一方面，通过业务交流、专业培训等方式，不断提供检察办案人员的个人能力，对生态环境检察办案先进地区的办案模型、大数据分析等方面的学习交流，培养全面的高水平的生态环境公益诉讼办案力量。通过加强对新媒体的利用，扩大生态环境保护、检察公益诉讼职能的宣传范围，通过集中普法、法治进企等方式增强企业和公众环保意识和守法意识。
加强跨部门联动，形成长效治理机制
加强沟通协作，构建多部门、多领域生态环境案件一体化办理机制。当前生态文明建设，保护生态环境，绿色循环低碳发展要求各行政部门共同行动，在办案实践中，对案件的认定，往往需要多个行政部门配合才能实现，比如在证据收集过程中，在认定违法行为、损害事实过程中，在整改治理、共同保护生态环境工作中，相关行政部门与检察机关应该加强沟通和协作，在消除地方保护主义壁垒的同时，依法严厉查处已发现的环境污染问题，形成长效监督管理机制，共同创建健康、可持续的生态环境综合治理体系。检察机关依托公益诉讼监督手段，融合刑事、行政、民事检察监督职能，为生态环境保护工作和社会经济的发展提供高质量司法保障。（作者：定边县检察院 耿新军 李永衡）
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编辑：刘凡
